Форум

10.05.2012
Б.Л. Альтшулер,
Председатель Правления РОО «Право ребенка»,
член Общественной палаты РФ - заместитель Председателя Комиссии по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни граждан

О системе защиты детства и семьи в Российской Федерации.
Первоочередные меры.

По результатам обсуждений на Слушаниях 27.05.2012г. Комиссии Общественной палаты РФ по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни граждан по теме «О формировании Национального плана (стратегии) и первоочередных мерах действий в интересах детей Российской Федерации на 2012-2017 годы», а также суммируя деятельность по теме детства и семьи предыдущих и действующего созывов Общественной палаты РФ и на основании экспертной работы Координационного совета НКО по делам детей-инвалидов и других лиц с ограничением жизнедеятельности при Комиссии Общественной палаты РФ по социальной политике.

Содержание
Введение. Проблем много: нужна система, способная их решать. Резюме предлагаемых первоочередных мер.
1. Основные принципы функционирования координированной системы защиты детства и семьи и первые шаги по ее созданию.
2. Условия и способ осуществления координации индивидуальной профилактической работы. Рекомендации по созданию необходимых социального ресурса и нормативно-правовой базы.
3. Жилищные проблемы. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года. Государственная аренда жилья в частном секторе - «жилищный спасательный круг».

Введение. Проблем много: нужна система, способная их решать. Резюме предлагаемых первоочередных мер.

В Рекомендациях Общественных слушаний Совета Федерации ФС РФ, 29.03.2012, «О Концепции формирования Национального плана (стратегии) действий в интересах детей Российской Федерации на 2012-2017 годы» (http://council.gov.ru/kom_home/ccf_educ/analytics/item2373.html ) обозначены многие острые проблемы детства и семьи России. Решать их по отдельности – дело безнадежное. Очевидно, нужен некий универсальный инструмент, система, способная справляться со всеми этими многоплановыми проблемами: «России нужна современная система защиты детства. Сегодня системы просто нет», - Д.А. Медведев, март 2009 г. В дальнейшем речь пойдет о системе защиты детства и семьи, поскольку благополучие ребенка и благополучие семьи – две вещи нераздельные, а в условиях демографического кризиса тема благополучия семьи становится вопросом национальной безопасности.
Сегодня в Российской Федерации, как и в 2009 году, на всех уровнях – федеральном, региональном, муниципальном – всё ещё отсутствует единый координирующий орган, формирующий политику в сфере детства и семьи.
И сегодня, как и всегда, не только граждане, но и правоохранительные либо правоустанавливающие органы, не знают, куда обращаться с просьбой о проведении превентивной социальной работы по конкретным случаям.
В сводной информации, представленной Следственным комитетом Российской Федерации для Слушаний в Общественной палате РФ 27.04.2012г., приводятся факты нарушений прав детей с трагическими исходами (сексуальное и иное насилие дома, в школе, в интернате…), объединенные одним характерным признаком: тревожные сигналы поступали не раз в течение длительного времени, но оставлялись без внимания. Резюме этой информации: причина нарушений прав детей в «отсутствии должного взаимодействия… между органами и учреждениями, которые в соответствии с законом обязаны осуществлять защиту прав детей»… «В случае поступления сообщения о нарушении прав ребенка в один из органов системы профилактики не выработан алгоритм совместных действий».
Искомая система защиты детства и семьи предлагает такой алгоритм. - См. Разделы 1, 2, где сформулированы принципы, «конструкция» и механизмы действия системы межведомственной координации индивидуальной профилактической работы, включая работу с уязвимыми группами или работу с детьми – жертвами насилия.
Там же – о первоочередных давно ожидаемых мерах:
- по созданию социального ресурса для осуществления этой работы: переориентация социальных служб на междисциплинарное «сопровождение случая» в социальной среде, социальный патронат, механизмы привлечения НКО, социальная работа «в связке» с правоохранительными (полиция, следственные органы) и правоустанавливающими (органы опеки и попечительства, суды, психолого-медико-педагогические комиссии) органами (с «перемещениями» детей на основании формальных «обследований», со «штамповкой» диагнозов умственной отсталости, поточным лишением дееспособности должно быть покончено);
- необходимые изменения в законодательстве, регламентирующем деятельность органов опеки и попечительства (их деятельность должна быть «встроена» в общую координированную систему профилактики детского и семейного неблагополучия, о нынешнем в массовом порядке разрушающем семью сугубо административном подходе надо забыть, как о страшном сне);
- по острейшему вопросу о сопровождаемых замещающих семьях и семейных воспитательных группах, без чего невозможна реформа детских интернатов и отказ от воспитания детей в условиях общежития (по сути, речь идет о создании правовых оснований для реализации Поручения Послания Президента РФ Д.А. Медведева, 22.12.2011г., об организации сопровождения семей, принимающих детей-сирот).

Но задача координирующих органов не сводится к работе со случаями детского или семейного неблагополучия. Их (в первую очередь координирующих органов федерального и регионального уровней) важнейшая функция – инициировать создание общей благоприятной среды (в самом широком смысле этого слова) для детей и семей с детьми, что и означает формирование государственной политики с этой сфере.
Задача эта многоплановая, по различным ее проблемным аспектам имеются конкретные практически реализуемые предложения, выводящие ситуацию из тупика.
В данном документе я коснусь только одного, возможно самого острого, жилищного вопроса: в Разделе 3 по результатам Слушаний в Комиссии ОП РФ по социальной политике 20 марта с.г. предлагается простая мера, позволяющая государству уже сейчас, сегодня «бросить жилищный спасательный круг» семьям с детьми, находящимся в отчаянной жилищной ситуации, в том числе семьям, не имеющим регистрации по месту жительства. Также в проект нового ГК РФ предлагается внести изменения, запрещающие выселение детей «в никуда». Также предлагается узаконить норму «социальное жилье с поддерживающими услугами».
О некоторых других аспектах создания благоприятной для детей и семьи среды скажу кратко здесь во Введении.
- Преодоление социально неприемлемой бедности семей с детьми и как следствие хронического недоедания миллионов детей России.
«Риск бедности в семьях с двумя детьми составляет около 50 процентов, а с тремя и более - до 80 процентов. Такая ситуация недопустима. Мы должны ее переломить…», - Д.А. Медведев, выступление на заседании Государственного совета 24.04.2012г. «Абсолютно недопустимо, когда рождение ребенка подводит семью к грани бедности», - В.В. Путин в статье «Строительство справедливости. Социальная политика для России», февраль 2012 г.
Предлагается создание региональных сетей социальных продмагов и введение продовольственной электронной карты для малоимущих. В целом решение проблемы неотделимо от макроэкономической задачи поощрения отечественного производства продуктов и товаров первой необходимости, что приведет к росту доходов при одновременном насыщении рынка, сбивающем цены. Сегодня страну в прямом смысле слова убивает формула розничной цены продуктов питания «20x80» (20% - производителю, 80% - посредникам-сетевикам). Изменить ситуацию, казалось бы, легко, обеспечив прямой контакт массового российского производителя с массовым потребителем. Однако направленные на это и восходящие идейно к знаменитым реформам П.А. Столыпина конкретные предложения (по развитию кооперативных рынков и допуске с/х производителей к госзаказу) XXIII Конференции Ассоциации крестьянско-фермерских хозяйстви и сельскохозяйственных кооперативов России (АККОР), 11.02.2012г., были полностью проигнорированы в разработанной Минсельхозом России и утвержденной в марте с.г. Президентом РФ Программе развития АПК на 2013-2020 годы. О мерах по преодолению бедности см. подробнее http://www.oprf.ru/ru/about/structure/structurenews/newsitem/16461
- Общедоступность спортивно-досуговой деятельности, детский туризм и летний отдых. По результатам работы «Межкомиссионной рабочей группы по проблемам детства и молодежной политике» и Комиссии по образованию предыдущего состава ОП РФ предлагается:
В законодательстве о разграничении полномочий возложить на субъекты РФ обязательства по поддержке учреждений дополнительного образования.
В стандарты благоустройства территорий включить требования создания спортивных площадок, встроенных-пристроенных помещений для кружковой работы, введения штатной должности педагога-организатора по месту жительства.
Критерием успешности работы школы считать не спортивные рекорды отдельных учащихся, а массовость охвата спортивно-оздоровительной деятельностью.
Срочный пересмотр СанПиНов, уничтожающих по всей России детские летние палаточные лагеря и делающих невозможным перемещение по стране детских групп в поездах и автобусах.
- Нехватка мест в детских садах, образовательная сегрегация особых детей (и особо талантливых и, напротив, испытывающих трудности в обучении), лишенные образования «необучаемые» дети, раннее (от 0 до 3 лет) семейно-ориентированное развитие и ранняя помощь.
В 2010-2011 гг. Общественная палата РФ предлагала включить разработанный экспертами ОП РФ раздел о раннем семейно-ориентированном развитии в проект закона «Об образовании в Российской Федерации», но эти предложения были отвергнуты Минобрнауки России.
Данный закон должен также инкорпорировать принципы интегрированного (инклюзивного) образования и предусмотреть обязательность специального (коррекционного) образования для детей, ныне признаваемых «необучаемыми».
Остались неучтенными в законопроекте и предложения Общественной палаты РФ о реформе деятельности психолого-медико-педагогических комиссий.
Также предлагаются правовые процедуры, влекущие широкое применение в отношении региональных и муниципальных властей, допустивших нехватку мест в дошкольных образовательных учреждениях, статьи 5.57 КоАП РФ («…незаконный отказ в приеме в образовательную организацию…»), предусматривающей «дисквалификацию на срок от одного года до двух лет» должностного лица повторно допустившего это административное правонарушение (данное предложение основано на том, что ресурсы и инновационные подходы для решения проблемы имеются, закон должен заставить власть их использовать; приостановление судебным решением полномочий соответствующего должностного лица – эффективный способ решения многих ныне годами не решаемых проблем).
- Дружественное детям и семье культурное и информационное пространство. Имеются предложения по созданию качественного просветительского и развивающего контента детских и молодежных СМИ, включая целевые интернет-порталы. Особое значение имеет создание механизма не подверженной влияниям заинтересованных структур экспертизы соответствия информационной продукции требованиям Федерального закона № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», вступающего в силу 1 сентября 2012 г. Предварительный вариант организации такой независимой экспертизы был разработан «Правовым бюро «Омега» осенью 2011 г. по заказу Минкомсвязи России и обсуждался на пленарном заседании Общественной палаты РФ по теме СМИ 2 ноября 2011 г.
- Питание детей в образовательных учреждениях, дети ВИЧ-инфицированных матерей, репродуктивное здоровье и организация всеобуча по ответственному родительству.
Есть предложения по организации независимой экспертизы качества питания.
Простым Приказом профильного федерального министерства должен быть, наконец, решен вопрос о бесплатной выдаче заменителей грудного молока ВИЧ-инфицированным кормящим мамам – так, как это делается во многих других странах.
Просветительские лекции приглашенных в школы специалистов и возможность получить анонимную консультацию по вопросам репродуктивного здоровья и ответственного родительства должны стать нормой жизни (об остроте проблемы говорят данные государственной статистики о почти 100 тысячах ежегодно абортируемых девочках).
- Преодоление регионального социального диспаритета. Необходимо установление обязательных минимальных федеральных стандартов жилищной обеспеченности, социальных услуг и т.п. (недопустимо, что подушевой бюджет здравоохранения может в соседних субъектах РФ отличаться в 6 раз – из Доклада «Лиги здоровья нации»).
- Недопущение снижения качества бесплатного образования, здравоохранения и т.п. в связи с окончательным вступлением в силу 1 июля 2012 г. Федерального закона № 83-ФЗ, революционным образом реформирующего бюджетный сектор Российской Федерации.
- Развитие многопланового общественного контроля в сфере детства и семьи. Важным шагом вперед стало внесение Президентом РФ в Госдуму 27 декабря 2011 г. и принятие в первом чтении 16 марта 2012 г. разработанного общественными организациями проекта Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Надо надеяться, что закон в ближайшее время будет принят и детские интернаты откроются, наконец, для общественности. Есть предложения по развитию системы общественного контроля в различных сферах, затрагивающих интересы детства и семьи.

Каждая из указанных проблем должна быть предметом внимания координирующих органов, определяющих государственную политику в сфере детства и семьи. По каждому из этих вопросов имеются конкретные рекомендации по решению проблемы. Мы надеемся, что предлагаемые рекомендации будут учтены при доработке Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы и законопроектов «Об основах социального обслуживания в Российской Федерации», «Об образовании в Российской Федерации», нового Гражданского Кодекса РФ и других основополагающих актов.

1. Основные принципы функционирования координированной системы
защиты детства и семьи и первые шаги по ее созданию.

Три уровня координации и две общие задачи координирующих органов:
Ядро системы – вневедомственный координирующий орган. В Российской Федерации естественно создание трехуровневой системы координации в сфере защиты детства и семьи: федеральный, региональный и муниципальный уровень координирующих органов, которые, говоря обобщенно, призваны решать две задачи:
I. Координация индивидуальной профилактической работы со случаями детского или семейного неблагополучия. – Муниципальный уровень.
II. Формировать единую политику в сфере детства и семьи, инициировать создание благоприятной для семьи и детей среды: жилищной, нормального питания, образование, здравоохранение, досугово-спортивная деятельность, культурная и дружественная детям информационная среда… – Федеральный и региональный уровни при участии муниципального уровня координации в пределах установленных законом полномочий органов местного самоуправления.

Разделение заказчика и поставщика услуг и создание организационных возможностей для привлечения в сферу услуг социально ориентированных НКО:
Согласно мировому и лучшему российскому опыту, координация индивидуальной профилактической работы возлагается на приближенный к населению орган местного самоуправления, который в лице целевой муниципальной комиссии выступает в качестве «заказчика» необходимых услуг. Тогда как поставщиками услуг могут быть организации различного ведомственного подчинения и различных форм собственности, включая и социально ориентированные НКО.
Разделение заказчика и исполнителя услуг позволит преодолеть традиционное ведомственное совмещение этих функций, приводящее к ежегодному «перемалыванию» ведомствами гигантских бюджетных средств – при том что ни одна из острейших проблем детства и семьи не решается годами.

Об ответственности координирующего органа:
Если главным «управленцем» в сфере защиты детства и семьи на местном уровне является орган местного самоуправления (ОМС) в лице муниципальной координирующей комиссии, то встает вопрос об ответственности муниципальной комиссии, т.е. администрации ОМС, за качество этой работы. Тут, в дополнение к прокурорскому надзору, должен быть двойной контроль – сверху и снизу:
- со стороны курирующего органа субъекта РФ (функция координации работы в сфере защиты детства и семьи возлагается на ОМС в порядке наделения соответствующими полномочиями субъекта РФ с предоставлением необходимых субвенций бюджета субъекта РФ и сопутствующим контролем);
- со стороны населения муниципального образования (конкурентный избирательный процесс, общественный контроль в разных формах, независимые социологические опросы и выяснения «мнения клиента» о качестве предоставляемых услуг).

Начало процесса создания системы защиты детства и семьи в РФ:
Статья 11 Федерального закона № 120-ФЗ-1999г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» возложила функцию межведомственной координации деятельности органов и учреждений системы профилактики на коллегиальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее: КДНиЗП, комиссии). Однако нормативно-правовое регулирование этой системообразующей функции комиссий до сих пор отсутствует. Начало реформы, призванной наполнить деятельность комиссий этим новым содержанием, положено поручением Президента РФ 16 декабря 2010 г. о преобразовании Правительственной КДНиЗП в орган, определяющий политику Российской Федерации в сфере детства.
В январе-феврале 2011 г. это Поручение было подкреплено решениями Правительства РФ и Совета безопасности РФ, в соответствии с которыми был повышен статус Правительственной КДНиЗП и в Минобрнауки России был разработан «запускающий» реформу комиссий законопроект (изменения и дополнения в ст. 11 № 120-ФЗ-1999г. «Об основах системы профилактики…»), который прошел согласования в профильных ведомствах и находится на рассмотрении в Правительстве.
В связи со сказанным рекомендуется:
1.1. Скорейшее принятие данного изменения в № 120-ФЗ-1999г.
1.2. В структуре нового Правительств РФ сохранить высокий статус Правительственной КДНиЗП и предусмотреть создание в Аппарате Правительства Отдела по информационно-аналитическому и нормативно-методическому обеспечению деятельности Правительственной КДНиЗП, задачи которого:
- разработка документов инициирующих реформу комиссий в субъектах РФ, мониторинг и анализ этой реформы;
- разработка федерального закона о четырехуровневой системе комиссий: Правительственной, субъектов РФ, муниципальных, общественных комиссий городских и сельских поселений.
Проекты данных нормативных документов имеются, они разработаны специалистами субъектов РФ на основании лучшего регионального опыта организации работы комиссий по-новому.

2. Условия и способ осуществления координации индивидуальной профилактической работы. Рекомендации по созданию необходимых
социального ресурса и нормативно-правовой базы.

Приведенная ниже информация и рекомендации суммируют лучшие практики регионов в организации профилактической работы со случаями детского или семейного неблагополучия.
Для преобразования КДНиЗП в орган, способный эффективно осуществлять межведомственную координацию индивидуальной профилактической работы, необходимо:
2.1. Законодательно установить:
- обязательность исполнения субъектами системы профилактики (полиция, соцзащита, образование…) мероприятий индивидуальной профилактической работы, утвержденных постановлениями муниципальной комиссии;
- наличие небольшого штатного аппарата комиссий, работающего на постоянной основе в промежутках между заседаниями комиссий (собственно комиссия как коллегиальный орган, включающий представителей государственных, муниципальных структур и общественности, осуществляет свою деятельность, принимает решения во время своих заседаний; хотя при необходимости комиссия может собираться и во внеочередном порядке).
2.2. Усиление аппарата комиссий «прикрепленными специалистами» органов и учреждений системы профилактики, которым вменено работать «в связке» с аппаратом комиссии, исполняя оперативные поручения его сотрудников.
2.3. Создание широкой системы выявления тревожных ситуаций и приема первичной о них информации (из поликлиник, детских садов, школ, от родственников и соседей, из полиции или следственных органов и т.п.).
Пример координации при организации первичной профилактики семейного неблагополучия:
Поступает в аппарат муниципальной комиссии тревожный сигнал (оправданный или ложный – пока неизвестно). Сотрудник аппарата комиссии звонит прикрепленному сотруднику социального центра («куратор семьи», «семейный реабилитолог», сотрудник «участковой социальной службы»…) с просьбой подойти по указанному адресу и провести первичное обследование. Принципиально важно, что реакция эта осуществляется сразу и что в семью направляется человек, не наделенный никакими правами вторжения или принятия решения о судьбе семьи, не находящийся в подчинении органа опеки и попечительства, умеющий разговаривать с людьми и понимающий разницу между словами «оказание помощи» и «мера воздействия». С такими специалистами на контакт идут практически все, в результате многие проблемные ситуации разрешаются в зачатке. Это и есть первичная профилактика социального сиротства, в результате которой пустеют детские дома.
В комиссию могут поступать запросы об организации междисциплинарного сопровождения семьи, находящейся в трудной жизненной ситуации, либо запросы правоохранительных. следственных органов или суда об организации профилактической индивидуальной работы с детьми – жертвами насилия или детьми-правонарушителями. И всё это реально, поскольку в распоряжении комиссии как координирующего органа должен находиться весь социальный ресурс данной территории – независимо от подчиненности соответствующих учреждений.
Однако сегодня социальный ресурс профилактической работы ограничен, для его усиления необходима корректировка федерального законодательства.

Межведомственная координация: как обеспечить социальный ресурс?
В основе профилактической работы - комплексное «сопровождение случая» в социальной среде. Такое междисциплинарное психолого-педагогическое и медико-социальное сопровождение «трудных жизненных ситуаций» непосредственно «на местности» в настоящее время законами и правилами не предусмотрено.
Российские социальные службы обладают сегодня кадровыми и финансовыми ресурсами для осуществления планового социального обслуживания (сопровождения) всех нуждающихся в этом категорий семей и детей, включая уязвимые группы детей (дети с ОВЗ, дети-сироты, мигранты, затронутые ВИЧ-инфекцией и т.п.). Закон должен переориентировать их на эту работу.
Также социальные службы обладают достаточным ресурсом для работы по конкретным случаям «в связке» с полицией, следственными органами, судами, органами опеки и попечительства. Системообразующим инструментом организации такого взаимодействия призван стать координирующий орган - муниципальная КДНиЗП.
Также необходима диверсификация поставщиков социальных услуг, привлечение в эту сферу общественного некоммерческого сектора.
В связи с этим рекомендуется:
2.4. Внести в проект Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» нормы, переориентирующие социальные службы на плановое социальное обслуживание (сопровождение) трудных жизненных ситуаций в социальной среде (на дому, по месту работы, учебы, уличная социальная работа, наставничество) – в соответствии с индивидуальными планами, утверждаемыми координирующим органом муниципального образования (см. выше).
Формы социальной работы «сопровождаемое проживание», «сопровождаемое обучение», «сопровождаемое трудоустройство», специализация «социальный работник семейного профиля» должны быть узаконены. Данные меры стали особенно актуальны в связи с ратификацией 24 апреля с.г. Российской Федерацией Конвенции ООН о правах инвалидов, приоритетом которой является установка на организацию жизни инвалидов без отрыва от привычной социальной среды.
2.5. Предусмотреть выделение существенной части бюджетных средств в форме государственного заказа (в противовес традиционному государственному заданию государственным учреждениям), выделяемого на конкурсной основе – с приоритетом тем поставщикам услуг, с которыми предпочитают работать как заказчики координирующие органы муниципальных образований.
2.6. Регламентировать законодательно норму «социальный ваучер» (обеспеченный средствами бюджета индивидуальный сертификат на получение социальных услуг, дошкольного образования, дополнительного образования и т.п.), когда заказчиком услуги выступает конечный ее получатель.

Реформа опеки, интернатов, реализация Поручения Президента РФ о сопровождении замещающих семей, социальный патронат.
Рекомендуется:
2.7. Установить законодательно в Семейном Кодексе РФ, Федеральном законе № 48-ФЗ-2008г. «Об опеке и попечительстве», других федеральных актах, что решения правоустанавливающих органов (опеки и попечительства, ПМПК, предусмотренные КоАП РФ «меры воздействия», назначаемые самими КДНиЗП) в обязательном порядке должны быть «встроены» в индивидуальный план сопровождения «случая», назначаемый комиссией (КДНиЗП) как координирующим органом муниципального образования (см. выше).
2.8. В целях создания нормативно-правовой базы исполнения Поручения Президента РФ Д.А. Медведева (Послание Федеральному Собранию РФ 22.12.2011г.) об организации психолого-педагогического и медико-социального сопровождения замещающих семей внести в Семейный Кодекс РФ и в закон «Об опеке и попечительстве» нормы «сопровождаемая замещающая семья» и «семейная воспитательная группа» (СВГ). Закон должен расширить норму «опека по договору», предусмотрев участие в договоре третьей стороны – службы сопровождения семьи либо СВГ. Также необходимо регламентировать норму «распределенная опека» (разграничение ответственности за ребенка между семейным воспитателем и сопровождающей службой).
2.9. Законодательно ограничить допустимое число воспитанников детских интернатов – не более 7-10 человек, установив переходный период 2 года на кардинальное разукрупнение интернатов с переводом детей на традиционные и сопровождаемые формы семейного воспитания, включая СВГ.
2.10. Узаконить на федеральном уровне форму профилактической работы с неблагополучной семьей «социальный патронат», предусмотрев, что назначение социального патроната осуществляется координирующим органом – межведомственной муниципальной комиссией и только при согласии родителей.