Тема и обсуждение законопроекта здесь
http://invasovet.myqip.ru/?1-30-0-00000006-000-0-0 3 февраля 2012 г. Обращение Координационного Совета по делам детей-инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности при Комиссии Общественной Палаты РФ по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни граждан.
Новый Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» - основа модернизации социальной системы России.
О необходимости доработки законопроекта с участием общественности. Президенту Российской Федерации,
В Правительство РФ,
В Государственную Думу ФС РФ,
В Минздравсоцразвития России Координационный Совет по делам детей-инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности при Комиссии Общественной Палаты Российской Федерации по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни граждан, сформированный на Учредительной конференции в Общественной палате РФ 21 декабря 2011 г., обращается с нижеследующим.
В ходе организованного Минздравсоцразвития России общественного обсуждения законопроекта по сетевому адресу s.zakon-form.ru (с 5.09 по 5.10.2011 г.) многими общественными организациями был направлен ряд аргументированных предложений и поправок в проект Закона. Предложенные поправки касались, прежде всего, необходимости учета острого социального запроса на модернизацию системы социального обслуживания, что предполагает изменение идеологии в работе существующей системы, разработку и формирование новых подходов, которые базируются на принципах системы социального сопровождения людей и социальных групп, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Данный законопроект напрямую затрагивает интересы наиболее социально незащищенных граждан страны (детей и взрослых), в защиту которых мы выступаем, и должен в полной мере учитывать положения Конвенции о правах инвалидов. При этом сфера его применения, несомненно, гораздо шире: обсуждаемый закон должен иметь системообразующий характер и стать основой модернизации системы социального обслуживания Российской Федерации.
Однако, ознакомившись с проектом Закона, представленным на согласование в Правительство РФ в конце декабря 2011, мы ответственно заявляем, что наши предложения учтены не были; более того, представленный проект претерпел изменения в худшую сторону по сравнению с первоначальным вариантом.
К сожалению, поистине инновационные приоритеты, заявленные в Пояснительной записке к данному законопроекту и отраженные в ряде его статей, полностью перечеркиваются основным текстом законопроекта, а именно:
1. Методологический концептуальный ряд привязан к старому понятию «социальное обслуживание», что полностью нивелирует попытку предложить новые решения и делает абсолютно декларативными некоторые заявленные позиции (межведомственного регулирования, общественно- и частно-государственного партнерства, личностно-ориентированного подхода и пр.).
2. Примененная в законопроекте юридическая техника и формулировки позволяют трактовать положения законопроекта неоднозначно, допуская дальнейшее приоритетное развитие правоприменительной практики по институализации лиц со сниженными способностями к самообслуживанию и не предусматривая развитие иных форм организации их жизни с помощью социальных услуг.
3. Нацеленность законопроекта на институализацию вступает в противоречие с требованиями Конвенции ООН о правах инвалидов (см. прилагаемую Сравку), закрепляющей требование об обеспечении необходимых условий для самостоятельного проживания человека с ограниченными возможностями в обычных местах проживания при равных с другими людьми вариантах выбора, что достигается, в свою очередь, доступностью полного объема социальных услуг по месту жительства на базе местного сообщества.
4. Законопроект не обеспечивает базы для ликвидации региональных различий в части гарантий на социальное обслуживание, как это было обозначено в пояснительной записке, т.к. в законе не установлены гарантии государства по видам социальных услуг, предоставление которых будет обеспечиваться на всей территории РФ.
5. Законопроект не предлагает реальных (регламентированных) механизмов финансирования НКО, бизнеса в качестве полноценных участников рынка социальных услуг.
Если в понятийном аппарате «сентябрьского» законопроекта давалось определение «государственный (муниципальный) заказ» как механизм бюджетного финансирования социально ориентированных некоммерческих инициатив, то в окончательном «декабрьском» варианте это упоминание отсутствует, и законопроект регламентирует только бюджетное финансирование государственных (муниципальных) служб в рамках «государственного задания».
Таким образом, законопроект нивелирует продекларированные положения Пояснительной записки и сводит на нет возможности для развития доступных, качественных услуг в условиях конкуренции.
С учетом вышеизложенного, мы настаиваем на возврате законопроекта на доработку в связи с необходимостью существенного пересмотра положений законопроекта. Мы предлагаем свое участие в процессе доработки законопроекта «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». Более подробные комментарии и предложения по совершенствованию законопроекта приводятся в Приложении.
Организации-члены Координационного Совета Координационного Совета по делам детей-инвалидов других лиц с ограничениями жизнедеятельности при Комиссии по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни Общественной Палаты РФ
- 34 организации из 16 регионов России
Председатель Координационного Совета - заместитель
Председателя Комиссии Общественной палаты РФ Б.Л. Альтшулер
1. Региональная общественная организация содействия защите прав детей "Право ребенка", г.Москва
2. Владимирская областная общественная организация «АРДИ «СВЕТ», г.Владимир
3. Санкт-Петербургская ассоциация общественных объединений родителей детей-инвалидов "ГАООРДИ", г.Санкт-Петербург
4. Региональная общественная организация инвалидов ПЕРСПЕКТИВА», г. Москва
5. Региональная благотворительная общественная организация «Центр лечебной педагогики», г. Москва
6. Ассоциация Даун Синдром (АДС - общество детей и взрослых с синдромом Дауна и их родителей), г.Москва
7. Нижегородская РОО поддержки детей и молодежи «Верас» (НРООПДиМ "Верас"), г. Нижний Новгород
8. «Центр лечебной педагогики и дифференцированного обучения», г.Псков
9. Псковская РОБО «Общество родителей детей-инвалидов с аутизмом «Я и ТЫ», г.Псков
10. Дзержинская РОО детей-инвалидов и инвалидов с детства (ДРООДИ), г. Новосибирск
11. ИГООИ (Иркутская Городская Общественная Организация Инвалидов) «Прибайкальский Исток», г.Иркутск
12. Калининградская РДМОО инвалидов "МАРИЯ" , г.Калининград
13. Ассоциация родителей детей-инвалидов Республики Дагестан «Жизнь без слез», г.Махачкала
14. Санкт-Петербургская Благотворительная общественная организация «Перспективы», г.Санкт-Петербург
15. «Кабардино-Балкарская общественная организация в поддержку детей и взрослых с отклонениями и нарушениями в психическом и физическом развитии "Надежда", г.Нальчик
16. Псковская региональная общественная благотворительная организация «РОСТОК», Псковская область
17. Региональная общественная организация родителей детей с Синдромом Дауна «СоДействие», г. Уфа
18. РОБО «Общество помощи аутичным детям «Добро», г.Москва
19. НОУ "Диаконический Центр "Прикосновение", г.Оренбург
20. Благотворительный фонд поддержки детей инвалидов и молодых инвалидов "Равные среди равных", г.Москва
21. МОО помощи детям с особенностями психоречевого развития и их семьям «Дорога в мир», г.Москва
22. РОО социально-творческой реабилитации детей и молодежи с отклонениями в развитии и их семей «Круг», г.Москва
23. Центр реабилитации инвалидов детства "Наш Солнечный Мир", г.Москва
24. Межрегиональная общественная организация "Ассоциация в поддержку детей и взрослых с отклонениями и нарушениями в психическом и физическом развитии», штаб-квартира в г.Пскове
25. Санкт-Петербургская РБОО социальной поддержки и защиты детей-инвалидов и молодых людей-инвалидов «Подорожник»
26. Карельская РОО «Служба социальной реабилитации и поддержки «Возрождение»
27. Благотворительный фонд «Волонтеры в помощь детям-сиротам», Московская область
28. Журнал «Защити ребенка!»
29. Благотворительный фонд имени Преподобного Сергия Радонежского, Московская обл., г.Сергиев Посад
30. Хабаровская коалиция детско-молодёжных, инвалидных организаций «Мы вместе!» (16 организаций), г.Хабаровск
31. РОО Некоммерческий благотворительный просветительский фонд содействия абилитации детей с особенностями развития «ВИТА», Белгородская область
32. РОО содействия социальной реабилитации лиц с ограниченными возможностями «Яблочко», г. Москва
33. Фонд социальной помощи детям и семьям «Кинстоун», г.Москва
34. "Общероссийский союз общественных организаций инвалидов (ОСООИ)", г.Санкт-Петербург
Полный список указанием представителей и координатами организаций размещен на портале «Социальная карта Российской Федерации»
http://sockart.ru/subcategories/1988/ ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Концептуальные положения Законопроекта (базовый понятийный аппарат).
Одним из немногих очевидных плюсов нового законопроекта «Об основах социального обслуживания населения в РФ» является тот факт, что за основу взят термин «трудная жизненная ситуация». Ситуация определяется комплексом социальных трудностей человека (семьи), большая часть которых связана с отношенческими и средовыми препятствиями на пути максимально «полного и эффективного участия в жизни общества наравне с другими".
К сожалению, для разрешения (преодоления) этих трудностей Законопроект предлагает «обслуживать» «трудную жизненную ситуацию».
Концептуальные основы понятия «обслуживание» строятся на мультидисциплинарных принципах, т.е. специалисты «обслуживают» клиента в рамках узкой профессиональной задачи, без учета оценки всей «трудной жизненной ситуации». В такой системе практически невозможно качественно запустить механизмы межведомственной координации и взаимодействия. Возникают проблемы недостаточной эффективности, чрезмерной затратности, неудовлетворенности клиентов качеством услуг.
Все современные результативные практики в социальной сфере (в том числе предлагаемые российскими НКО) строятся на принципах «сопровождения».
Различие в системах «обслуживания» и «сопровождения» носит основополагающий системный характер, поскольку методологические положения системы планового, ориентированного на результат междисциплинарного сопровождения предлагают:
- в профессиональных подходах специалистов - инструменты учета оценки всей «трудной жизненной ситуации», которая разрешается в сотрудничестве с клиентом и в соответствии с запросом клиента с целью достижения нормализации его жизни (разрешения трудной жизненной ситуации в условиях максимальной социальной интеграции);
- в управлении – организация межведомственного/межсекторного взаимодействия, что требует четкого разделения межведомственного «заказчика» индивидуальных программ сопровождения и их исполнителей;
- в обеспечении - проектные подходы в планировании бюджетов.
2. Законопроект должен исключить монополию государственных учреждений на предоставление социальных услуг,
Статья 2 законопроекта вводит обобщенное понятие «поставщик социальной услуги» - «юридическое лицо независимо от организационно-правовых форм и форм собственности». Также в Пояснительной записке к законопроекту декларируется его инновационная направленность в части регламентации «размещения государственного (муниципального) заказа, государственной поддержки социально-ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности, добровольчества и т.д.».
Тем не менее в тексте законопроекта, одобренном руководством Минздравсоцразвития России в декабре 2011 г., вообще исчезли слова «государственный (муниципальный) заказ» и оставлена только регламентация ведомственного финансирования социальной сферы в порядке «государственного задания», что, как известно, «привязано» к реформе финансирования именно государственных учреждений в социальной сфере.
П. 8 статьи 15 законопроекта устанавливает, что «субъекты Российской Федерации ведут реестры бюджетных, автономных и казенных учреждений социального обслуживания населения, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации…». Но в законопроекте нет ни слова о реестрах социально ориентированных НКО, бизнес структур, которые могут выступать в качестве поставщиков услуг.
Таким образом, законопроект ориентирован на сохранение монополии государственных ведомств на предоставление социальных услуг, что вступает в противоречие с установками высшего руководства РФ, мнению руководителей многих регионов страны о необходимости привлечения в сектор социальных услуг малого бизнеса и НКО на равных с государственными учреждениями условиях обязательств и прав.
Именно монополизм, совмещение в одном «ведомственном лице» функций заказчика и исполнителя социального обслуживания, является одной из главных причин неэффективности и затратности отечественной социальной системы.
В связи с этим мы считаем, что данный системообразующий закон должен принципиально «развести» функции заказчика и исполнителя социальных услуг, определив, что субъекты РФ вправе осуществлять финансовую поддержку привлеченного «заказчиком» поставщика социальной услуги как в порядке традиционного государственного задания, так и в порядке государственного (муниципального) заказа. При этом, сами понятия «государственное задание», «государственный (муниципальный) заказ» должны получить в соответствующих нормативных актах расширяющее пояснение в контексте развития механизмов реального рынка социальных услуг.
Полагаем, что в данном законе должно быть регламентировано создание «вневедомственной социальной вертикали» межведомственных координирующих органов: «социальных комиссий субъекта РФ» и далее – в порядке наделения органов местного самоуправления полномочиями субъекта РФ по координации деятельности в социальной сфере – «муниципальных социальных комиссий».
В данной организационной конструкции, в прямом соответствии с лучшим мировым опытом организации социальной работы, именно приближенные к населению органы местного самоуправления в лице указанных «муниципальных социальных комиссий» выступают в роли вневедомственного заказчика услуг в рамках индивидуальных программ социального «сопровождения случая».
3. Законопроект должен обеспечивать четкий механизм признания гражданина (семьи), находящимся в трудной жизненной ситуации, а также доступ граждан (семей) к полному объему предоставляемых социальных услуг не только в стационарных, но и в нестационарных условиях и по месту проживания (на дому).
В Пояснительной записке декларируется профилактическая направленность социального обслуживания, что, конечно же, предполагает организацию работы в социальной среде, т.е. по месту проживания (на дому) и в нестационарных условиях – таких, как место работы, учебы и т.п. А в статье 12 законопроекта дается практически исчерпывающий перечень трудных жизненных ситуаций, при которых «гражданину (семье)… государство гарантирует социальное обслуживание и получение социальных услуг». Приведем этот перечень полностью, потому что за каждым его пунктом – человеческая беда, требующая помощи, которая должна быть предметом внимания и заботы.
Итак:
Статья 12. Основания для признания граждан (семей) нуждающимися в социальном обслуживании
1. Социальное обслуживание осуществляется в отношении граждан (семей), находящихся в трудной жизненной ситуации.
2. Гражданин (семья) может быть признан находящимся в трудной жизненной ситуации по следующим основаниям:
1) частичная или полная утрата способности к самообслуживанию и/или передвижению в связи с преклонным возрастом (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет), болезнью и/или инвалидностью;
2) сиротство, безнадзорность и беспризорность несовершеннолетних;
З) семейное неблагополучие (конфликты, жестокое обращение в семье, асоциальное поведение детей и/или родителей);
4) наличие ВИЧ-инфицированных членов семьи, членов семьи с устойчивой наркотической или алкогольной зависимостью;
5) наличие в семье инвалидов и/или детей-инвалидов;
6) признание гражданина (семьи) малоимущим (малоимущей) в установленном порядке;
7) отсутствие определенного места жительства и определенных занятий, в том числе в связи с освобождением из мест лишения свободы;
8) ущерб в результате чрезвычайных ситуаций, вооруженных и межэтнических конфликтов, противоправных действий других лиц.
Полагаем, что пункт 2 следовало бы дополнить, во-первых, категорией лиц из числа детей-сирот, вышедших из-под государственной опеки в связи с достижением совершеннолетия – до 23 лет, а пункт 5 - словами: «, детей с ограниченными возможностями здоровья, детей, нуждающихся в абилитационных мероприятиях до установления инвалидности либо до момента снятия с учета по медицинским показателям». Вероятно, что-то ещё в перечне упущено, но, с другой стороны, каждый его пункт можно трактовать расширительно. А значит, остро встает вопрос о механизме признания гражданина (семьи) находящегося в трудной жизненной ситуации. Кто это делает и по какой процедуре? Этот системный вопрос в законопроекте полностью игнорируется, мы это обсуждали выше в п. 2.
Указанный масштабный инновационный «замах» статьи 12 законопроекта (государство гарантирует помощь во всех вышеперечисленных ситуациях) полностью перечеркивается всеми другими его статьями. Виды социальных услуг, предоставляемых в нестационарных условиях или на дому, существенно сужены в сравнении с перечнем услуг в стационаре (ст. 14), установлена платность большинства услуг в нестационарных условиях и на дому (ст. 18), предельно ограничены (что поражает при сопоставлении со статьей 12 законопроекта) категории граждан (семей), которым предоставляются услуги на дому и в нестационарных условиях (ст. 13).
Мы положительно оцениваем то, что законопроект устанавливает бесплатное социальное обслуживание на дому семей с детьми-инвалидами.
Но:
- во-первых, при такой постановке вопроса из сферы обслуживания на дому выпадают сотни тысяч, если не миллионы, семей с детьми «с ограниченными возможностями здоровья», не имеющими статус ребенка-инвалида;
- во-вторых, семьи, воспитывающие малышей, нуждающихся в абилитационных мероприятиях ДО установления инвалидности; между тем, профилактическая ранняя помощь всегда менее затратна, чем реабилитация ребенка-инвалида в более позднем возрасте, не говоря о том, что ранняя коррекция спасает от инвалидности до 80% детей с нарушениями в развитии;
- в-третьих, если принять во внимание резко сокращающийся объем услуг, которые по достижении ребенком-инвалидом 18 лет устанавливаются для него законопроектом в домашних условиях, родители просто будут вынуждены сдать его в интернат, что по-человечески – варварство, а с точки зрения экономии бюджетных средств – абсурд, поскольку обеспечение жизни в интернате в разы дороже любого сопровождения по месту проживания.
Но всё это является «абсурдом» с государственной, но отнюдь не с ведомственной позиции. Руководство Минздравсоцразвития, предлагающее закон, дающий всевозможные приоритеты стационарному обслуживанию, вероятно, заинтересовано в сохранении интернатной системы как основания для получения немалых ежегодных бюджетных ассигнований.
4. Законопроект должен устанавливать гарантии государства по обеспечению граждан социальными услугами на всей территории Российской Федерации.
В Пояснительной записке совершенно справедливо говорится о принципиальной важности установления государственных стандартов социальных услуг. При этом ст. 21 законопроекта устанавливает, что «3. Государственные стандарты социальных услуг утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
В соответствии с ч. 2 ст. 7 Конституции, в Российской Федерации устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. В соответствии с пунктом р) ст. 71 Конституции стандарты находятся в ведении Российской Федерации. Следовательно, стандарты оказания социальных услуг, согласно Конституции, должны утверждаться на федеральном уровне.
5. Законопроект должен обеспечивать возможность учитывать индивидуальные потребности каждого клиента с целью максимального разрешения его трудной жизненной ситуации.
В настоящем законопроекте отсутствует понятие, являющееся основой успешности, результативности любой социальной работы, что доказано и мировым опытом, и опытом работы российских НКО: плановое продленное междисциплинарное предоставление услуг, именуемое «сопровождением в соответствии с потребностями клиента». В обсуждаемом законопроекте перечислены разные отдельные виды социальных услуг и «забыто», что находящийся в трудной жизненной ситуации «клиент» (гражданин, семья) может иметь потребности самого различного характера, качественное удовлетворение которых способствует преодолению трудной жизненной ситуации.
В связи с этим считаем необходимым внести в законопроект следующие понятия:
- «социальное сопровождение» как комплекс социальных услуг, обеспечивающий непрерывность и преемственность поддержки гражданина (семьи), оказавшегося в трудной жизненной ситуации во всех необходимых областях жизнедеятельности с целью его максимальной социальной реабилитации/интеграции;
- «индивидуальная программа социального обслуживания» («индивидуальная программа сопровождения»), разрабатываемая по поручению вневедомственной межсекторной муниципальной социальной комиссии (см. выше п. 2) и ею же впоследствии утверждаемая; в ведение последней передается также назначение исполнителей вышеуказанной программы (поставщиков социальных услуг) в порядке государственного задания либо государственного (муниципального) заказа на основе бюджетного финансирования.
Необходимо также внести в законопроект такие «сопутствующие» и уточняющие понятия, как:
- «сопровождающее лицо» - прикрепленный социальный работник, ответственный за организацию мероприятий в рамках данной индивидуальной программы сопровождения;
- «сопровождаемое проживание» (включая вариант – предоставления социального жилья «с поддерживающими услугами») – комплексная услуга на дому, предоставляемая гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, нуждающимся в социальной адаптации, имеющим ограничения в самостоятельной организации своего быта, досуга, взаимодействия и общения с другими людьми, а также направленная на обеспечение необходимого ухода в условиях нестационарного проживания;
- «сопровождаемое обучение» - это отдельная большая тема организации инклюзивного образования; включая организацию дневного пребывания лиц с ограниченными возможностями здоровья, вне зависимости от тяжести заболевания. В этом вопросе объективно перекрываются обсуждаемый «социальный» законопроект и проект закона «Об образовании в Российской Федерации», призванный реализовать Национальную образовательную инициативу Президента РФ «Наша новая школа»;
- «сопровождаемое трудоустройство» - комплекс мер по предоставлению помощи в трудоустройстве (или в обеспечении занятости, когда трудоустройство недоступно), обучению профессиональным навыкам непосредственно на рабочем месте, социальной адаптации человека с инвалидностью к выполнению трудовых обязанностей, по необходимости, сопровождение в дороге к месту работы и обратно, а также координация взаимоотношений между работником с инвалидностью с другими членами трудового коллектива;
- «сопровождающий», «наставник», «социальная няня», иные не имеющие специального образования, прошедшие краткосрочную подготовку штатные сотрудники индивидуальных программ сопровождения;
Также важнейшими инструментами и формами организации социально-реабилитационной работы являются выездные мобильные бригады, участковые социальные службы, родительские клубы, телефонные «горячие линии» и т.п.
Подлежит обсуждению, какие из указанных понятий и форм работы следует устанавливать законом, а какие должны быть введены в подзаконных актах – соответствующих регламентах и т.п.
Данные предложения полностью соответствуют интересам и ожиданиям лиц с инвалидностью и их семей, в защиту которых выступает Координационный совет, и согласуются с требованиями и принципами Конвенции ООН о правах инвалидов (см. прилагаемую Справку).
Справка.
Из ст. 19 Конвенции ООН о правах инвалидов
«Государства-участники настоящей Конвенции признают равное право всех инвалидов жить в обычных местах проживания, при равных с другими людьми вариантах выбора, и принимают эффективные и надлежащие меры для того, чтобы содействовать полной реализации инвалидами этого права и их полному включению и вовлечению в местное сообщество, в том числе обеспечивая, чтобы:
a) инвалиды имели возможность выбирать наравне с другими людьми свое место жительства и то, где и с кем проживать, и не были обязаны проживать в каких-то определенных жилищных условиях;
b) инвалиды имели доступ к разного рода оказываемым на дому, по месту жительства и иным вспомогательным услугам на базе местного сообщества, включая персональную помощь, необходимую для поддержки жизни в местном сообществе и включения в него, а также для недопущения изоляции или сегрегации от местного сообщества;
c) услуги и объекты коллективного пользования, предназначенные для населения в целом, были в равной степени доступны для инвалидов и отвечали их нуждам».